Según establece el artículo 25 de la Ley de Gobierno de 1997 (reformada en 2025, y también de forma complementaria por un Real Decreto posterior de 2017), el Gobierno de España tiene la obligación de aprobar cada año un Plan Normativo que recoja el conjunto de las iniciativas legislativas y reglamentarias que prevé elevar al Consejo de Ministros para su aprobación durante el año siguiente.
Dicho Plan apenas suele ocupar espacio en los medios, ya que a menudo se percibe como un simple trámite, sin demasiada enjundia. Sin embargo, debería ser el eje estratégico sobre el que se construye la gestión pública. En última instancia, es una de las principales herramientas para fortalecer la participación ciudadana y la colaboración público-privada. La elaboración del citado plan aporta un marco de certidumbre clave para todos los actores económicos, sociales e institucionales. Sin ese plan, ninguna empresa u organización podría planificar su estrategia de asuntos públicos, ya que dependería, en última instancia, de la arbitrariedad de un gobierno que no estaría sometido a cumplir con su propia hoja de ruta.
Además de la participación, la transparencia y el control democrático que facilita la publicación de este Plan, el documento constituye un elemento sustantivo para una gestión pública eficiente, actuando como un elemento clave de coordinación entre ministerios, priorizando sus distintas iniciativas, y garantizando un mínimo de coherencia en los aspectos claves de la acción de gobierno.
El Plan fue presentado el pasado día 15 de abril y, tras un análisis en términos cuantitativos, puede concluirse que es relativamente continuista respecto a los dos últimos presentados, ya que mantiene la caída en el número de iniciativas que tocó techo con el actual gobierno en 2022, cuando se presentaron 368 respecto a las 199 de este año 2025. De las 199 iniciativas, 16 son leyes orgánicas, 43 leyes ordinarias y hay un total de 140 reales decretos. Esto último ya no debería sorprendernos. El gobierno actual, debido a su debilidad parlamentaria, utiliza en demasía la fórmula del Real Decreto destinado en teoría para aquellos asuntos de especial urgencia. Hay 20 normas vinculadas al Plan de Recuperación, Transición y Resiliencia, y 75 que incorporan Derecho de la UE, siendo las áreas con mayor actividad: Medio Ambiente (20 iniciativas), Sanidad (19) y Justicia (19).
De todos los proyectos legislativos merece la pena subrayar aquellos que impulsan la transformación social y los derechos ciudadanos: (Ley Orgánica contra la trata y explotación humana, la Ley Orgánica de protección frente a la violencia de género y la Ley para la reducción de la jornada laboral a 37.5 horas semanales, recientemente aprobado el Proyecto de Ley por el Consejo de ministros); los que están relacionados con ámbitos de la economía española (Ley de Presupuestos Generales del Estado 2025, la Ley Orgánica de condonación parcial de deuda autonómica y la Ley de democracia en la empresa); y aquellos que son adaptaciones institucionales a marcos nacionales e internacionales (Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal y la Ley de gobernanza democrática en servicios digitales).
Desde la visión estratégica de los asuntos públicos, el Plan merece una valoración crítica. El contexto sociopolítico actual no parece el más indicado para sacar adelante un número tan importante de iniciativas. Las crecientes dificultades del Gobierno para articular mayorías parlamentarias hacen plausible que solo una parte reducida de esas normas, especialmente leyes orgánicas y ordinarias, llegue a aprobarse. Este escenario se agrava si tenemos en cuenta que, a día de hoy, la mayoría gubernamental que controla la Mesa del Congreso tiene congeladas 65 iniciativas. Entre ellas, hay propuestas que proceden del Senado, del propio gobierno, de la oposición e incluso de la sociedad. Además, prácticamente un 40% de estas iniciativas responden a obligaciones del Reino de España por su condición de país miembro de la UE, lo que limita el margen de maniobra, ya escaso, en políticas de ámbito nacional.
Si el gobierno quiere cumplir con su Plan, debería aprobar una media de 16 normas al mes. Más allá de lo poco realista que resulta esta previsión, semejante ritmo comprometería de manera significativa la calidad técnica de las normas, algo a lo que parece que ya estamos abocados, una vez señaladas las enormes deficiencias jurídicas con las que se han promulgado leyes y Reales Decretos en los últimos tiempos. En este contexto, los mecanismos constitucionales de consultas previas a organismos consultivos y reguladores, especialmente en materias técnicas, deberían ser la piedra angular con la que avanzar en cualquier norma. Sin embargo, en lugar de ser la norma, cada vez más se están convirtiendo en la excepción. Por no hablar de la demanda social creciente para que algunos problemas transversales y estructurales del país (desde la vivienda hasta la pobreza infantil) sean acometidos desde la articulación de alianzas y acuerdos de amplio espectro, algo que hoy por hoy parece completamente imposible.
En síntesis, el PLAN 2025 refleja una agenda quizás demasiado ambiciosa para el contexto político y parlamentario actual, con avances en protección social y modernización institucional, pero también riesgos de dilución en prioridades y falta de diálogo político. Su éxito dependerá de la capacidad del Gobierno para encontrar un equilibrio entre la urgencia normativa y la necesidad de construir consensos, evitando que la hiperactividad legislativa, al menos en cuanto a la promoción de normas, mine su credibilidad tanto ante la ciudadanía como ante los mercados.
